Гарантии муниципальных образований и субъектов РФ

Обращение к судебной практике применения норм о гарантиях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – публичные гарантии) показало, что такие гарантии являются способами обеспечения обязательств, обладающими достаточно высокими правовыми рисками. Положения об этих двух видах гарантий по большинству вопросов являются схожими. Одно из существенных отличий между государственной и муниципальной гарантиями состоит в том, что на предоставление гарантии субъекта РФ может быть уполномочен только один орган, тогда как для гарантии муниципального образования такого ограничения не установлено (ст. 107 Бюджетного кодекса РФ) .

В реальности жизни муниципальные образования осуществляют выдачу гарантий с многочисленными нарушениями, поэтому сформировалась в целом жесткая судебно-арбитражная практика, которая рассматривает практически любое нарушение бюджетного законодательства в качестве основания для лишения муниципальной гарантии юридической силы. Иначе дело об- стоит с гарантиями субъектов РФ, которые оспариваются гораздо реже.

При составлении типовых документов для выдачи региональных гарантий учитывались следующие моменты судебно-арбитражной практики, которые необходимо иметь в виду при дальнейшем использовании такого способа обеспечения.

Основные нормы о публичных гарантиях сконцентрированы в БК РФ. Кроме того, по ряду вопросов БК РФ отсылает к положениям Гражданского кодекса Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства показал, что муниципальные гарантии и гарантии субъектов РФ являются специальными способами обеспечения, в отношении которых законодатель предусмотрел отдельное регулирование, которое не может быть изменено сторонами путем произвольного подчинения своих отношений нормам ГК РФ.

Основанием приоритета бюджетного законодательства является то, что гарантия выдается субъектом РФ или муниципальным образованием. Специальный субъект гарантии делает бюджетные нормы обязательными для всех участников обеспечения, в том числе лица, которому выдается гарантия, а также кредитора, в пользу которого гарантия выдается.

Например, в постановлении Федерального арбитражного суда (далее – ФАС) Северо-Кавказского округа от 20.07.2005 суд указал: муниципалитет заключил договор поручительства, однако публичное предназначение средств местного бюджета обусловливает особые требования к их использованию, поэтому деятельность муниципального образования, связанная с гражданским оборотом, регламентируется с учетом положений бюджетного законодательства; спорный договор поручительства должен соответствовать требованиям, установленным в ст. 115 и 117 БК РФ для муниципальных гарантий.

Таким образом, для регламентации отношений по поводу предоставления гарантии субъектов РФ и муниципальных образований в первую очередь следует иметь в виду нормы БК РФ, тогда как положения гражданского права могут применять только в предусмотренных бюджетным законодательством случаях.

2. По гарантии не может предоставляться солидарная ответственность

Между способами обеспечения различия имеют место не только с формальной точки зрения (разное законодательство), но и по содержанию такого регулирования. Так, в договоре поручительства вопрос о виде ответственности поручителя (солидарной или субсидиарной) оставлен на усмотрение сторон (ст. 363 ГК РФ). В некоторых регионах муниципальными образованиями были выданы гарантии с солидарной ответственностью, которая сильнее обеспечивает интересы кредиторов, но приводит к уменьшению защищенности гаранта. Однако арбитражные суды признали эти положения гарантий противоречащими закону и указали на то, что применению подлежат исключительно нормы бюджетного законодательства (абз. 1 п. 5 ст. 115 БК РФ), предусматривающие субсидиарную ответственность субъекта РФ (муниципального образования).

3. Гарантия может быть только денежным обязательством

Общей чертой, которая объединяет публичные гарантии с банковской гарантией, а также с поручительством, является то, что все они являются денежными обязательствами уплатить сумму при наступлении определенных условий. Согласно обратному смыслу этого правила при установлении в муниципальной гарантии обязанности передать не денежные средства, а иное имущество, в том числе закладные, такая гарантия будет противоречить закону, а потому будет признана недействительной (ничтожной).

Например, ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 20.07.2005 указал следующее: в соответствии с п. 5 ст. 115 БК РФ обязательства гаранта перед третьим лицом ограничиваются уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. В нарушение названного пункта в договоре стороны установили исполнение обязанности администрации в форме передачи сельскохозяйственных продуктов либо определенного объема топлива. Учитывая обстоятельства по делу, суды на основании ст. 168 ГК РФ правомерно признали договор ничтожной сделкой, заключенной с нарушением норм бюджетного законодательства.

4. Гарантия выдается только на фиксированную в ней сумму

В соответствии с п. 3 ст. 115 БК РФ в муниципальной гарантии и гарантии субъекта РФ должен быть определен объем (размер) обязательств по гарантии. В случае если в выданной субъектом РФ или муниципальным образованием гарантии будет отсутствовать указание на ее (фиксированный) объем, такая гарантия не порождает никаких правовых последствий Например, ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 20.07.2005 указал следующее: в нарушение п. 3 ст. 115 БК РФ в договоре не определен объем обязательств по гарантии; в подп. «а» п. 3.1 договора указано, что администрация отвечает за исполнение обязательств по погашению задолженности в форме перечисления стоимости нефтепродуктов, исходя из среднерыночных цен, действующих в регионе на момент расчета; таким образом, объем обязательств определен не фиксированной суммой, а может возрастать или уменьшаться в зависимости от колебания цен в регионе.

5. В гарантии должно быть указано основное обязательство

В гарантии должно быть предусмотрено обязательство, которое обеспечивается государственной или муниципальной гарантией (п. 1 ст. 117 БК РФ). Гарантия не может выдаваться вообще, вне привязки к конкретным отношениям. Отсутствие в гарантии указания на обеспечиваемое с ее помощью обязательство может быть истолковано как нарушение бюджетного законодательства, потому соответствующий документ будет признан недействительным (ничтожным).

Например, в постановлении от 14.07.2005 ФАС Волго-Вятского округа указал: кассационная инстанция считает обоснованным и вывод о недействительности гарантийных писем администрации МО «Город Воркута»; их содержание не согласуется с требованиями к оформлению муниципальной гарантии, определенными п. 3 ст. 115 БК РФ: не указаны гарантируемое конкретное обязательство и его объем.

6. Простого обращения к основному должнику будет достаточно

Бюджетное законодательство предусматривает, что публичные гарантии возлагают субсидиарную (дополнительную) ответственность на субъекта РФ (муниципальное образование).

В настоящее время предполагается, что кредитор сначала должен обратиться к должнику, а если последний откажется исполнять свое обязательство (возвращать предварительный платеж в связи с непоставкой закладных) либо не даст ответа кредитору, порядок предварительного обращения кредитора к основному должнику считается соблюденным, если кредитор предъявил к последнему письменное требование и получил отказ в его удовлетворении либо не получил ответа на свое требование в разумный срок.

7. Гарантия существует по поводу другого обязательства

Согласно бюджетному законодательству государственные гарантии субъектов Российской Федерации и муниципальные гарантии предоставляются для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами (п. 1 ст. 117 БК РФ). Из приведенной нормы следует, что гарантия не может быть частью договора купли-продажи или иного договора, заменяя собой обязательство по оплате предоставляемого имущества, в том числе ценных бумаг. Необходимо, чтобы существовало отдельное обязательство, в обеспечение исполнения которого выдается гарантия.

Например, в постановлении от 18.09.2003 ФАС Восточно-Сибирского округа указал следующее: поскольку из положений ст. 155, 117 БК РФ следует, что муниципальная гарантия оформляется договором о предоставлении государственной или муниципальной гарантии, в котором должно быть указано обязательство, которое она обеспечивает, договор по перевозке груза муниципального предприятия не может рассматриваться как договор о предоставлении государственной или муниципальной гарантии и в случае его подписания главой муниципального образования не влечет никаких последствий для соответствующего муниципального образования.

Описание правовых рисков публичных гарантий построено на основе материалов судебно-арбитражной практики, поэтому указанные риски приводятся ниже по своей важности в порядке убывания: сначала описываются основания для лишения гарантии силы, которые наиболее часто встречаются на практике, а затем называются основания, которые встречаются реже других. Кроме того, описание правовых рисков в настоящей статье сфокусировано на необходимости учитывать подход судебного органа, который с точки зрения интересов получателя гарантии является наихудшим. То есть там, где по одному вопросу есть противоречивая судебная практика, предлагается исходить из существования наиболее негативной.

В соответствии с п. 2 ст. 117 БК РФ законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен перечень предоставляемых отдельным юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01 процента расходов соответствующего бюджета (далее – крупные гарантии).

Приведенное положение может пониматься двояко: во-первых, как обладающее внутренним действием, то есть адресованное должностным лицам и органам государственной власти субъекта РФ (муниципального образования), тогда отсутствие данной гарантии в перечне никак не влияет на ее выполнение (обязательность). Во-вторых, норма может быть истолкована как имеющая внешнее действие, потому наличие данной гарантии в перечне является обязательным условием для ее действительности, поэтому отсутствие гарантии в перечне лишает ее юридической силы.

Степень угрозы данного риска может быть показана через следующие цифры: первый вариант в судебной практике поддержан 2 раза, тогда как второй 14 раз. На этом основании считаем необходимым обратить пристальное внимание на риск данного рода.

Буквально бюджетное законодательство говорит о необходимости включать гарантию в перечень закона о бюджете «на очередной (т. е. следующий) финансовый год» (п. 2 ст. 117). Из этих слов следует, что сначала гарантия может быть выдана, а потом включена в перечень гарантий.

Однако анализ судебной практики показал, что в большинстве случаев суды исходят из того, что включение в перечень гарантий является необходимым актом согласия представительного (законодательного) органа власти субъекта РФ (муниципального образования). При этом такое согласие, в соответствии с позицией большинства судов, должно быть предварительным, хотя есть несколько дел, где выражена позиция, согласно которой последующее согласие является также достаточным.

Исходя из худшего сценария развития событий, рекомендуется, чтобы субъекты РФ и муниципальные образования сначала вносили крупную гарантию в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год, а потом уже предоставляли гарантии.

В судебной практике также обсуждался вопрос о том, достаточно ли указать общую сумму выданных гарантий данному лицу либо необходимо, помимо этого, поименовать конкретные гарантии, выданные данному субъекту. Имеющиеся судебные дела свидетельствует о выборе второго пути. Так, в постановлении ФАС Московского округа от 25.10.2005, в частности, отмечено: в нарушение положений ст. 117 БК РФ отсутствует перечень предоставляемых ООО «ТТС» государственных гарантий, а лишь указана общая сумма обязательств; потому договор является недействительной (ничтожной) сделкой в соответствии со ст. 168 ГК РФ как несоответствующий требованиям закона и иных правовых актов.

Согласно БК РФ законом субъекта Российской Федерации о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен верхний предел долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга с указанием в том числе предельного объема обязательств по государственным или муниципальным гарантиям (п. 1 ст. 107).

Например, ФАС Дальневосточного округа признал муниципальную гарантию недействительной как выданную при дефиците местного бюджета (постановление 01.04.2003 по делу № А04-2362/02-23/98).

В соответствии со ст. 107 БК РФ законом субъекта Российской Федерации о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен верхний предел долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга с указанием в том числе предельного объема обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

Статьей 111 БК РФ предусмотрены предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга, утвержденные федеральным законом, субъектом РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год. Средства на обслуживание и погашение основного долга должны привлекаться из источников финансирования дефицита бюджета, соответствующего ограничениям, установленным п. 5 ст. 92 БК РФ, а именно, размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Таким образом, в ситуации, когда выдача муниципальной гарантии влечет увеличение предельного размера дефицита бюджета, утвержденного в решении представительного органа муниципального образования об утверждении бюджета на соответствующий год, договор на предоставление муниципальной гарантии будет признан недействительным согласно ст. 167, 168 ГК РФ.

Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Постановлением ФАС Волго-Вятского округа сделка по предоставлению муниципальной гарантии была признана ничтожной как несоответствующая требованиям закона, поскольку соотношение муниципального долга с расходами бюджета муниципального образования составляло 15,36 процента, но доказательств включения спорного обязательства в состав муниципального долга, а также решения о предоставлении такой гарантии не было представлено.

В постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа был сделан вывод о недействительности договора о предоставлении муниципальной гарантии, поскольку, в частности, в решении представительного органа местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в соответствующий бюджет был установлен запрет на предоставление муниципальных гарантий в связи с превышением предельных параметров по объему муниципального долга в 2,5 раза.

Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа признан недействительным договор по предоставлению муниципальной гарантии, поскольку, несмотря на предусмотренное в решении о бюджете муниципального образования на 2001 г. право администрации предоставлять муниципальные гарантии за счет средств бюджета на определенную в решении сумму, в данную сумму обязательства администрации по отношению к получателю гарантии не включены.

3. Проверка финансового состояния

Согласно п. 7 ст. 117 БК РФ в случае предоставления государственной или муниципальной гарантии соответствующий финансовый орган обязан провести проверку финансового состояния получателя указанной гарантии.

Отсутствие такого рода проверки может привести к признанию выданной гарантии недействительной. Например, постановление ФАС Московского округа от 25.10.2005 (соответствующий финансовый орган не исполнил свои обязанности по проверке финансового состояния получателя указанной гарантии, поэтому наряду с другими нарушениями порядка выдачи государственной гарантии она является недействительной (ничтожной) как противоречащая закону). С учетом постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.08.2005 № 6582/05отсутствие такой проверки может служить основанием для признания муниципальной гарантии недействительной как противоречащей нормам бюджетного законодательства.

4. Уполномоченный орган

Необходимость установления уполномоченного на выдачу гарантии органа прямо закреплена в бюджетном законодательстве, согласно которому (i) от имени субъекта РФ право выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 104); (ii) от имени муниципального образования право выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (п. 4 ст. 104).

Правовым последствиям выдачи гарантии неуполномоченным органом является признание такой гарантии ничтожной как противоречащей закону (ст. 104 БК РФ). Например, постановление ФАС Московского округа от 25.10.2005 по делу по делу № А40-65027/04-29-638.

5. Предоставление гарантии именно по конкурсу может быть обязательным.

Согласно бюджетному законодательству «гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе” (п. 4 ст. 115 БК РФ). По буквальному смыслу приведенной нормы конкурсная основа для предоставления гарантии является только предположением, но не обязательным правилом. Однако в продолжение этого правила некоторые субъекты РФ закрепили в свои нормативных актах, что предоставление гарантии может предоставляться только и исключительно по конкурсу.

Например, в постановлении от 04.11.2003 ФАС Восточно-Сибирского округа указал: согласно законодательству Республики Бурятия предоставление государственных гарантий осуществляется только на конкурсной основе. Указанные требования закреплены в ст. 31 Закона Республики Бурятия «О республиканском бюджете на 2002 год». Между тем из материалов дела следует, что предоставление государственной гарантии произведено Правительством Республики Бурятия без проведения конкурса, т. е. с нарушением закона.

В настоящей статье описано действующее правовое регулирование такого способа обеспечения обязательства, как публичная гарантия. Описание этих гарантий основано на анализе судебноарбитражной практики, которая сложилась на данный момент и позволяет прийти к следующим выводам.

Для получателя обеспечения в силу присущих высоких правовых рисков и сложной процедуры выдачи публичных гарантий такого рода обеспечение в настоящее время не может служить твердым инструментом защиты интересов. Обратной стороной этого обстоятельства является то, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не могут использовать гарантии для существенного снижения стоимости привлекаемого капитала. С учетом этого представляется целесообразным внести в законодательства изменения, направленные на совершенствование положений о публичных гарантиях. Такие положения помимо защиты публичных финансов – должны обеспечить интересы получателей соответствующих публичных гарантий.